Amtshaftung für Corona-Maßnahmen?
Die umfassenden und mit erstaunlichen Summen ausgestatteten Maßnahmenpakete der Bundesregierung und der Bundesländer zur Dämpfung der wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Pandemie haben eine Frage in den Hintergrund rücken lassen: Darf der Staat eigentlich seinen Bürgern gegenüber so weitreichende Ge- und Verbote aussprechen, die zum Beispiel im Falle von Veranstaltern von Konzerten, Messen und anderen Events rasch existenzbedrohend wirken?
Die Antwort ist evident: ja, natürlich darf der Staat das. Alle Bürger der Bundesrepublik erleben die Einschränkungen aktuell jeden Tag persönlich und man kann es als ein großes Glück ansehen, dass die allermeisten die Kontaktsperre ernst nehmen und entsprechend handeln. Die Ermächtigungsgrundlagen für dieses staatliche Handeln finden sich im Infektionsschutzgesetz (IfSG).
Aber wenn der Staat solche weitreichenden Anordnungen wirksam treffen kann, drängt sich die Frage auf, ob er nicht auch für die Konsequenzen geradestehen und betroffenen Bürgern Entschädigung leisten muss.
Haftung für Staatsunrecht
Wie jeder einzelne Bürger haftet auch der Staat für unrechtmäßiges Verhalten. Der allgemeine Amtshaftungsanspruch ist in Art. 34 GG i.V.m. § 839 BGB verankert. Allerdings setzt ein solcher Anspruch ein Fehlverhalten, ein rechtswidriges und schuldhaftes Handeln der Amtsträger voraus. Es ist natürlich nicht auszuschließen, dass eine solche Situation auch im Rahmen der CORONA-Krise bei gesundheitsbehördlichen Maßnahmen vorkommen mag. Dennoch kann davon ausgegangen werden, dass im Regelfall die auf Grundlage des IfSG umgesetzten Handlungen recht- und verhältnismäßig sein werden. Ein den Veranstalter treffendes Verbot zur Durchführung eines Konzerts wird in der aktuellen Lage kaum unrechtmäßig und Grundlage für einen Amtshaftungsanspruch sein können.
Haftung für rechtmäßiges Handeln
Aber unsere Rechtsordnung sieht in bestimmten Konstellationen auch bei rechtmäßigem Handeln Entschädigungsansprüche vor. So sind zum Beispiel Eingriffe in Eigentumspositionen nach Art. 14 Absatz 3 GG regelmäßig nur zulässig, wenn das den Eingriff gestattende Gesetz auch eine Entschädigung vorsieht.
Entsprechend findet sich auch im IfSG eine Entschädigungsnorm. § 65 Absatz 1 Satz 1 IfSG lautet:
„Soweit auf Grund einer Maßnahme nach den §§ 16 und 17 Gegenstände vernichtet, beschädigt oder in sonstiger Weise in ihrem Wert gemindert werden oder ein anderer nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil verursacht wird, ist eine Entschädigung in Geld zu leisten“
Zielen die ersten drei der in der Norm aufgezählten Alternativen auf die konkrete, schädigende Einwirkung auf Gegenstände ab, also zum Beispiel auf die Vernichtung von mit Krankheitserregern belasteten Gegenständen, ist die vierte Alternative offen formuliert. Auf den ersten Blick könnte ein „anderer, nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil“ doch durchaus gerade auch darin liegen, dass der von einem behördlichen Verbot betroffene Konzertveranstalter Tickets rückerstatten muss? Oder in den Umsatzeinbußen, die dem Einzelhändler oder Friseur dadurch entstehen, dass sie ihre Geschäfte nicht mehr für Publikumsverkehr öffnen dürfen?
Um es vorweg zu nehmen: die Wahrscheinlichkeit, dass ein solches Ansinnen erfolgreich durchsetzbar wäre, dürfte jedenfalls in der aktuellen Situation gegen Null gehen. Dies ergibt sich schon aus der rein praktischen Erwägung, dass eine solche Interpretation des § 65 IfSG angesichts der enormen bundesweiten Auswirkungen der anlässlich der Corona-Krise erlassenen Anordnungen für jeden Lebens- und Geschäftsbereich direkt in den Staatsbankrott führen würde.
Aber auch aus rechtlicher Hinsicht spricht einiges dagegen. Betrachtet man die Genese des § 65 IfSG und seiner Vorgängernorm, den im Jahr 2000 außer Kraft getretenen § 57 Bundesseuchengesetz, samt ihrer Begründungen, ist zu erkennen, dass die Norm als Enteignungsentschädigung für sogenannte Nichtstörer konzipiert wurde. Sie soll gerade nicht einen generellen Aufopferungsanspruch für rechtmäßiges staatliches Handeln im Rahmen des Infektionsschutzes kodifizieren, von dem nicht vergessen werden darf, dass es im Sinne der grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates geboten sein kann. Allgemeine Lebensrisiken kann der Staat nicht übernehmen, eine umfassende Einstandspflicht für sämtliche Vermögensschäden ist gerade nicht Gegenstand der Norm.
Dieser Betrachtung kann man nun durchaus mit guten, wenn auch wohl nicht durchschlagenden Argumenten begegnen, zumal mit Blick auf die in den letzten Jahren im Hinblick auf Großveranstaltungen wie insbesondere Fußballspielen lebhaft diskutierte Entwicklung des Polizeirechts. Aber es ist gleichwohl festzustellen, dass zumindest nach aktuellem Stand schon der Anwendungsbereich des § 65 IfSG gar nicht (mehr) eröffnet sein dürfte. Denn § 65 IfSG bezieht sich ausdrücklich nur auf Maßnahmen nach §§ 16 und 17 IfSG. Diese Normen sind die zentralen Ermächtigungsgrundlagen für ein Handeln, das der Infektionsverhütung dient. Ausgangspunkt sind Situationen, in denen Tatsachen vorliegen, die zum Auftreten von Gefahren führen können. Sind diese Gefahren jedoch tatsächlich eingetreten, bewegt sich die handelnde Behörde nicht mehr auf dem Gebiet der Infektionsverhütung, sondern auf dem Gebiet der Infektionsbekämpfung im Sinne von §§ 24 ff. IfSG.
Es dürfte unbestritten sein, dass spätestens seit dem Bekanntwerden von Ansteckungs- und Krankheitsfällen das SARS-CoV-2 Virus in der Bundesrepublik grassiert und die behördlichen Maßnahmen nicht mehr der Infektionsverhütung, sondern der Infektionsbekämpfung dienen. Sie basieren also gerade nicht mehr auf den Ermächtigungsgrundlagen der §§ 16 und 17 IfSG, sondern auf §§ 28 ff. IfSG.
Für staatliches Handeln im Rahmen der Infektionsbekämpfung sind jedoch gerade keine Entschädigungsansprüche vorgesehen. Dies erscheint angesichts der aktuellen Situation auch sinnvoll: Ist eine Pandemie ausgebrochen, entfaltet die Schutzpflicht des Staates eine Bindungswirkung für sein Verhalten. Er ist verpflichtet, wirksame Maßnahmen zu ergreifen und sollte sich dabei nicht von Überlegungen leiten lassen, dass sein Handeln möglicherweise zu extensiven Entschädigungspflichten führen könnte. Die den Einzelnen dabei treffenden Konsequenzen dürften also im Regelfall auch ohne Entschädigung verhältnis- und rechtmäßig sein. Dies gilt umso mehr diese erforderlich sind, um Schaden für Leib und Leben von der gesamten Bevölkerung abzuhalten.
Vor diesem Hintergrund erscheint es unwahrscheinlich, dass für Betriebsschließungen, Absagen von Veranstaltungen und ähnlichen Konsequenzen der Kontaktsperre, Entschädigungsansprüche nach § 65 IfSG geltend gemacht werden können. Es bleibt zu hoffen, dass die weitreichende finanzielle Unterstützung, die Bund und Länder in der Zwischenzeit auf den Weg gebracht haben, sie ohnehin obsolet machen.